三、民事诉讼前置程序的纠纷处理主体

其次，从设置前置程序的现实基础看，立法法第八条对只能制定法律的情形予以明确。诉讼前置程序的设定，既涉及诉讼程序和诉讼方式的规定内容，也涉及当事人诉讼权利的行使，故根据立法法第八条的规定，在集体经济组织立法中明确集体经济组织成员资格争议的诉讼程序和方式符合法律规定。同时，集体经济组织成员资格的认定，通常按照中央有关文件精神和地方政府文件、当地的村规民约和具体情况等具体确定。政府相关部门对农村集体经济组织的历史变化和情况最为了解，设置民事诉讼前置程序在纠纷的有效化解上是有必要的。

其次，从实际情况看，乡镇人民政府对于农村集体经济组织的有关情况相对较为熟悉，有较为优先的条件处理争议，主要体现在以下几个方面：从农村土地承包法的规定看，土地承包经营及承包经营合同的管理由乡镇人民政府负责；从承包地的调整看，承包地调整除了经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意外，需报乡镇人民政府和县级人民政府农业农村、林业和草原等主管部门批准；从发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包的要求看，其须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡镇人民政府批准。从土地承包经营发生争议时纠纷解决主体看，当事人因土地承包经营发生纠纷时，依法可以请求乡镇人民政府等调解解决。基于此，乡镇人民政府作为争议处理主体责无旁贷。

（人民法院报）

为推动相关纠纷的解决，最高人民法院在出台司法文件中给予指引，比如2020年发布的《关于为抓好“三农”领域重点工作 确保如期实现全面小康提供司法服务和保障的意见》中要求，对于因分配土地补偿费、其他集体经济收益等产生的集体经济组织成员资格认定问题，综合考虑当事人生产生活状况、户口登记状况以及农村土地对农民的基本生活保障功能等因素认定相关权利主体。但是，由于该司法文件并非司法解释，且仅强调因分配土地补偿费、其他集体经济收益等产生的集体经济组织成员资格认定的处理，并不能涵盖全部农村集体经济组织成员资格纠纷。

关于立法应如何规范农村集体经济组织成员资格的问题，笔者认为，鉴于农村集体经济组织成员资格问题的复杂性、立法规范的抽象性等因素，希冀通过法律条文形成完整、全面、具有可操作性的规范并不具有客观现实性。在此情况下，通过法律明确确认基本原则，同时对于特殊情况的处理授予司法机关根据当地具体情况的裁量权不失为一种可选择的立法技巧，亦可对实践给予规范和引导。

从目前人民法院处理农村集体经济组织成员资格争议的情况看，针对不同的诉讼请求，处理结果也存在不同，主要存在以下两种情况：一是当事人仅提出确认农村集体经济组织成员资格的诉讼请求。从裁判情况看，对于当事人的起诉，法院的处理结果通常为不予受理或驳回起诉；二是当事人提出有关侵害集体经济组织成员权益等诉讼纠纷中在确定当事人诉讼请求能否成立时，需对是否具备农村集体经济组织成员资格问题进行判断。在此情况下，又存在着两种不同的处理方式。一种是直接驳回起诉，另外一种则是根据相关证据对当事人是否具备农村集体经济组织成员资格进行判断，并在此基础上对当事人的诉讼请求进行判定。

首先，从设置前置程序的理论基础看，诉讼前置程序的设置多应遵循程序相称原理、系争外利益保护原理、程序选择权保护原理、司法资源合理配置原理等。针对农村集体经济组织成员资格争议，设置民事诉讼前置程序与前述原理并不存在冲突。第一，农村集体经济组织成员资格纠纷多涉及承包权益，通常争议标的金额并不大，案件性质较为简单，设置民事诉讼前置程序符合程序相称原理；第二，设置民事诉讼前置程序，通过其他程序解决当事人的纷争，可避免当事人通过诉讼而带来的纠纷解决成本，有利于保护当事人系争外的利益。第三，基于司法资源的有限性，特别是目前基层法官办案压力较大的情况下，通过设置民事诉讼前置程序，让当事人通过诉讼外手段解决纷争，有利于减轻法院的负担，节约司法资源。

立法如何设置当事人的权利救济途径，既关涉当事人权利的有效保护问题，又涉及法院解决此类纠纷的质效。基于集体组织成员资格纠纷的特点以及解决此类纠纷的质效，笔者认为，应设置民事诉讼的前置程序，以政府有关部门处理为提起诉讼的前置程序。

文章来源：《中国经济问题》 网址: http://www.zgjjwt.cn/zonghexinwen/2022/0901/1963.html